今年是世界海疆重新划定和出现重大纷争的起点

    近一段时期以来，中国及周边海域可谓风不平浪不静。

    “世界强国无一不是海上大国，这是历史的定论。西班牙曾凭借其无敌舰队攫取了滚滚财富；大不列颠的坚船利炮也为其打开过世界所有的门户；而今，悬挂着星条旗的舰队随时都会出现在全球任何一处与‘美国利益’有关的地方。毋庸置疑，每个有作为的民族在看到这条历史踪迹时都不应也不会无动于衷。”接受《瞭望》新闻周刊采访的中国政法大学国际法研究中心主任、中国海洋法学会副会长周忠海教授的话掷地有声。

    海洋国土近一半存在争议

    中国是世界上海岛最多的国家之一。按照《联合国海洋法公约》，沿海国家最大可管辖以下6大海洋区域：港口、内海、领海、毗连区、专属经济区、大陆架等。据此规定，中国拥有近300万平方公里的海洋国土。

    “由于历史和现实的复杂原因，在属于我国300万平方公里的海洋权益中，近一半存在争议，海域被分割，岛礁被占领，资源被掠夺的情况较普遍。我国版图上划的海上传统疆界‘九段线’已名存实亡。我国的8个海洋邻国，对我海洋国土和权益均提出不同程度的无理要求，总面积达100多万平方公里海域。”国防大学战略研究所孟祥青教授在接受《瞭望》新闻周刊采访时介绍说。

    孟祥青的判断是，今年的海洋安全形势将更加严峻。这是因为，根据《联合国海洋法公约》的规定，所有缔约国必须在2009年5月13日之前，向联合国大陆架界限委员会提交大陆架划界方案，否则其有关要求就不会得到承认。所以有学者认为，2009年是世界海疆开始重新划定和出现重大纷争的起点。

    近来，我国南海周边一些国家的举动也同这一特殊背景有关。他们采用实际控制、国内立法、国际联盟等多种手段，试图将侵占我南海主权的行为事实化、合法化和国际化。某些国家极力拉盟国美国下水，以期美国能干预南海问题。事实上，美国也确实正在奉行“介入但不陷入”的模糊政策，以便获取最大的好处。此外，日本、印度、澳大利亚等国也或明或暗染指南海问题，试图从中浑水摸鱼。

    孟祥青认为，不仅是南海周边国家，世界各主要国家在有争议的岛礁、大陆架、专属经济区、两极地区的种种行为，与其说是真实意图表达，不如说是钻国际法律的漏洞及其未来调整期的空隙，试图通过“不占而宣”或“不宣而占”等手段为自己的“圈地运动”抢得先机。日韩“独岛（日称竹岛）之争”、日本变“冲之鸟礁”为“冲之鸟岛”、英法等对南极提出领土要求、美俄对北极提出领海要求等，都是典型的例证。

    “在新的海洋法制度下，我国的8个海上邻国也扩展了自己的海洋管辖权主张，与我国的主张出现了重叠。受此影响，岛屿主权的争端也更加复杂，”周忠海说。

    和平解决海域划界争端

    长期以来，我国顺应和平解决国际争端的潮流，坚持通过和平谈判和友好协商，推动与周边海上邻国逐步解决岛屿主权争端和海域划界问题，倡导在争议海域的共同开发和合作，同时对有关国家侵害我国岛屿主权和有关海洋权益的行为进行了坚决的交涉和斗争。

    “经过多年努力，取得了一些积极的成果，”周忠海介绍说：2000年12月25日，经过长期艰苦谈判，我国与越南签订了北部湾划界协定。该协定已于2004年6月30日生效。这是我国根据新的海洋法，与邻国划定的第一条海上界线，有着重要的意义和积极的示范作用。

    2005年3月，我国的中海油与越南、菲律宾的国家石油公司签署了协议，同年8月正式启动了海上作业，为逐步实现南海海域的共同开发开了一个好头。

    2002年，我国与东盟10国签署了《南海各方行为宣言》，强调共同维护南海地区的和平与稳定，以和平方式解决分歧，不采取使争端复杂化的行动。

    与此同时，在海域划界问题一时难以解决的情况下，推动共同开发和海上合作成为维护我国海洋权益、加强与邻国间的合作、保持周边稳定的有效途径，也是过去十年来我国与有关海上邻国谈判和磋商的重要内容。据周忠海介绍，在此方面我们也取得了一系列进展。

    2005年底，我国与朝鲜缔结海上共同开发石油协定，商定在两国毗连海域共同开发石油资源。这是我国与周边海上邻国在争议海域进行油气资源实质性共同开发的第一例。

    1997年和1998年，我国先后与日本和韩国签订了渔业协定，就东海海域和南黄海海域划界前的渔业活动作出了实际性的临时安排，有效地搁置了双方的专属经济区划界争议，基本稳定了有关海域的渔业作业秩序。

    作为一名法学专家，周忠海为中国积极参与国际海洋事务，密切跟踪国际海洋法律制度的发展，为维护当代国际海洋秩序作出的积极贡献而感到自豪。

    我国参加了《联合国海洋法公约》历届缔约国大会，并参加了公约设立的所有重要的国际海洋机构的工作。我国先后有两位海洋法专家当选为国际海洋法法庭法官，在大陆架界限委员会等机构都有我国委员自始至终参与其工作。

    我国在国际海底领域的地位在不断提高。多年来，我国一直作为投资国参与国际海底管理局的活动。从2004年起，我国已作为矿产资源消费国当选为国际海底管理局A类理事国。

    中国大洋协会是国际海底多金属结核资源的“先驱投资者”，2001年与国际海底管理局签订了勘探合同，成为勘探开发国际海底多金属结核资源的承包者之一，在太平洋中部圈定了一块7.5万平方公里的多金属结核矿区。

    加大海洋维权执法力度

    进入被视为人类全面开发利用海洋的21世纪以来，沿海国家纷纷调整海洋政策，美国、俄罗斯、韩国、印度等都已经制定或正在制定21世纪海洋战略和政策。“可以说，规划新世纪海洋事业发展，制定海洋政策的国际大背景已经形成，”这是周忠海的分析。

    中国是一个海洋大国，但不是一个海洋强国。在周忠海看来，与主要海洋国家相比，我们在海洋执法队伍的统一性和系统性上不如美国的海岸警卫队，在技术装备的先进性上不如日本的海上保安厅，在海洋执法船舶和飞机的防卫火力配备上不如阿根廷。而国内法的依据与上述国家相比更显得欠缺，尤其是远洋执法方面。

    谈到我国的海洋维权执法问题，受访专家认为，我国的相关法律比较陈旧，不太适应新的形势，执行度也比较小，谁来指挥，谁来执行，执行到什么程度？管理方面也是“九龙闹海”，多头并举。目前我国海上执法队伍主要有：国家海洋局的中国海监；交通部的中国海事局；农业部的中国渔政；公安部的中国海警；海关总署的海上缉私警察。

    “美国和英国的船长都有执法手册，遇事不用请示，对照着做就可以了。而我们的规定是层层请示，等请示完毕，事情可能都过去了，”周忠海说。

    综观目前世界各海洋国家与地区的海上执法力量的管理体制，基本上可分为三种类型：一种是相对集中统一管理，这一类型又可分为两类，一类是由政府统一管理，如美国、德国、委内瑞拉等；一类是由军事机关集中统一管理，如沙特阿拉伯、丹麦、阿根廷等，其执法力量即是该国的海军部队。第二种是分散型管理体制如英国、印尼、中国等。第三种是介于统一与分散之间，有人称之为半集中类型，如澳大利亚、法国、日本等。

    长期以来，中国本着维护地区稳定和世界和平的原则，提出了搁置争议、共同开发。“但是现在我们面临着一个困难就是，有些国家不是搁置争议，而是搁置中国，把中国搁在一边开发”，孟祥青说，在未来的南海问题上，我们要有新的思路、新的思维。比如，从现代国际法和现代海洋法的有关国际判例中可以看到，越来越重视实际管辖、实际控制，而相对轻视历史依据。

    正因为如此，中国海监总队有关负责人说，中国海监将加强对争议海域的管辖，“在国际法上，对于争议海域有两个惯例，一是看你有没有在这儿实施有效管理，二是实际控制优于历史证明。比如我们讲，这个区域历来就是我们的，但只这样说没用，要看你有没有实际控制。中国海监在管辖海域内，必须显示自身存在，体现有效管辖。”

    3月17日，我国“渔政311”舰首次巡航南海西沙群岛。当天，农业部南海区渔政局负责人披露说，在未来的3至5年，将有更多这样级别的中国巡航船出现在南海海域。

    “这就是一种宣示主权的行为，不仅是护航、护渔，不仅是保护渔业资源，保护我们渔民打鱼的合法权利，更大的是宣示主权的行为。我希望这种巡航巡视要定期化、长期化、经常化。”孟祥青说。

    “要想成为海洋强国，必须制定自己的规划，如21世纪蓝图。”周忠海认为，首先，海洋法律体系入宪，同时，抓紧制定和完善中华人民共和国海洋法、海洋区域法、海上安全法，等等。“这方面我们要向日本学习。日本人下手很快，几个月就制定了几部法律，其中《日本海洋基本法》是3个人用了2个月时间完成，国会1个月通过，前后3个月就弄出一个基本法。”（文/《瞭望》新闻周刊记者黄海霞）